吴平:中国绿色转型发展近年相关法律法规政策述评
总体而言，我国近两年制定和出台的有关绿色转型发展的法律法规及政策，较以往相比，数量明显增加，适用范围得到进一步拓展，指导思想、立法技术和实施机制等方面也都获得了显著发展。但是，必须指出，这些法律法规及政策在与国际公约接轨、制度及配套措施等方面还存在明显不足。
总体而言，我国近两年制定和出台的有关绿色转型发展的法律法规及政策，较以往相比，数量明显增加，适用范围得到进一步拓展，指导思想、立法技术和实施机制等方面也都获得了显著发展。但是，必须指出，这些法律法规及政策在与国际公约接轨、制度及配套措施等方面还存在明显不足。
相关法律法规及政策取得的进展和成效
近两年来，我国在有关绿色转型发展的法律法规和政策的制定和实施方面取得了重要进步。无论是法律、行政法规、部门规章还是政策及规范性文件，在数量和规模上都比以往有了显著突破，在制度上也有了新的发展。
确立了科学发展的立法理念。我国绿色转型发展相关法律与政策目标的确定和统一经历了一个形成与发展的过程。一方面，在绿色转型发展相关法律法规制定过程中，如《土地管理法》（1998年修订）、《海洋环境保护法》（1999年修订）等最早纳入了可持续发展的理念，之后可持续发展被越来越多的法律确立为立法宗旨和目标。另一方面，在绿色转型发展相关政策的制定过程中，科学发展观逐步被确立为政策的核心价值。
完善了具体可行的制度措施。在近两年出台的有关绿色转型发展方面的法律法规中，很多具体制度设计的建立、巩固及完善，为实现立法宗旨和目标以及促进中国绿色转型发展提供了制度保障。例如排污权交易制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、污染集中控制制度等。同时，各级政府部门还制定了一系列相应的标准或目录，对相关技术标准和规范做出了细致的规定，为法律法规及政策的实施提供了技术参照系数，确保了法律法规在特定行业和具体领域的有效实施。
建立了多元化的约束与激励机制。建立科学的约束与激励机制是法律得以有效实施的关键因素；行政手段运用呈现多样化，与以往单纯的政府监管相比，最新的法律法规增加了政策扶持、税收优惠、奖励补助资金等政府支持的方式，不断引入排污权交易、环境税收等市场机制。
配套了各层级的法规、政策。各部委近两年单独或联合制定了一系列绿色转型发展方面的部门规章及规范性文件，促进了相关法律法规及政策的实施，近两年制定的有关绿色转型发展的地方性法规、政策，既包含对法律及相关政策的贯彻落实，同时还可能为法律制度的下一步创新提供具体实验样本。
绿色转型发展相关法律法规及政策存在的主要问题
我国在实施绿色转型发展的过程中，法律法规及政策的制定和实施还存在着诸多亟待解决的问题，主要包括法律制度建设缺失、现有法律法规实施细则不尽完善以及环保公众参与机制亟待加强等，极大地制约着我国绿色转型的进一步发展。
重点领域法律制度缺失或亟待完善。从世界范围来看，诸如美国、日本等发达国家都建立了完善的法律体系，既有能源基本法作为基础支撑，又有完善的单行法提供具体指导。而我国不但缺乏能源领域的基本法，而且单行法也不尽完善；更为严重的是，在能源发展的新形势下，应对气候变化、发展低碳经济方面的法律缺失严重，无法为新形势下出现的能源问题提供有效、具体的法律保障。
现有法律法规缺乏实施细则，实施机制尚不完善。法律制度的建构是基础，而配套措施和实施机制的建立和健全则是法律获得有效率和有效果的实施的重要保障。上一部分已经提到，我国有关绿色转型发展的法律体系尚存在着重要缺失，而已有的和最新颁布的绿色转型发展法律法规，由于配套措施缺乏、法律位阶较低以及制度不完善等，实施效果也会受到不利影响。
环保公众参与机制有待进一步加强。在绿色转型发展相关法律法规中完善环保公众参与机制至关重要。这体现在以下几个方面：首先，公众参与既是公民权利的行使，同时也有利于社会和舆论监督法律法规的实施效果。公众参与应当是立法的基本原则之一，并且应当贯穿法律制定和实施的全过程。公众参与主要包括知情权和决策参与权两个方面。其次，在我国现有的能源利用、循环经济以及污染防控等领域的法律法规中，虽然有些规定与公众参与有关，但由于缺乏对知情权和决策参与权的法律定位，现有法律法规中的公众参与难免流于形式和缺乏实践意义。第三，环境法庭的建立是近年来我国司法体制改革和创新的一部分，目的是为了加强环境审判的技术性和专业性。环境法庭以及环境公益诉讼的发展都有待进一步的实践和尝试。
完善我国绿色转型发展法律法规及政策的对策
我国绿色转型发展的法律法规及政策的制定和有效实施有赖于国家能源法律体系建设的完善，这其中包括国家能源基本法的立法、重点领域法律法规的及时修订、专门性法律的制定以及各专门性法律的配套措施和实施细则的完善。只有通过各项合力，才能有效推进我国绿色转型发展法律法规建设及政策制定的完善之路。
加快推进《能源法》的立法进程。《能源法》作为我国能源领域的综合性、基础性法律，在能源法规体系中处于核心位置。它在保障能源战略实施，保障国家能源和经济安全，构建资源节约型、环境友好型社会等方面有着十分重要的意义。作为一个能源生产和消费大国，目前，中国仍然缺少一部从总体上体现能源战略和能源政策，全面规范和调整能源开发、能源消费、能源节约、能源储备、能源国际合作等各个环节的综合性、基础性能源法律。
制定 《低碳发展促进法》《排放权交易法》等专门性法律法规。近两年我国部分省、市已经逐步开展低碳经济发展的试点工作，并制定了相关的政策措施，具有重要的实践意义。但从长远来看，任何一项低碳经济工作都需要在促进低碳发展的基本法的规定指导下开展，也只有在促进低碳经济发展的指导思想下、在出台具体的节能减排指标规定后，通过结合具体的实施方略才能有效地处理低碳经济工作中的难题。当前，应从法律和政策两个方面积极应对，制定《排放权交易法》，构建中国二氧化硫 （SO
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）、化学需氧量 （COD）、二氧化碳（CO
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）排放权交易法律体系。
不断完善《循环经济促进法》等专门性法律法规的配套措施。《循环经济促进法》是一部“框架”性的法律，尽管它有一系列调整产业结构、促进节能减排的政策性规定，但其大多是理念和原则，具体运作和实施还需其他法律法规加以配合。《循环经济促进法》是循环经济法律体系框架下的基本法，发展循环经济，不但需要在基本法的框架指引下有序开展，而且需要各个领域相关法律和政策的制定和完善，来配合发展过程中出现的新情况、新变化。根据国际经验和我国国情的现实需要，这些领域主要包括：电子废弃物的回收利用、环境监测、节约能源和可再生能源开发利用、清洁生产、产业结构调整等。
（备注：《中国绿色转型发展报告》全书由国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军主编，本章由吴平撰写）
