国家工商总局广告司司长张国华权威解读《互联网广告管理暂行办法》
问题一：国家工商总局7月8日对外发布《互联网广告管理暂行办法》（下称《暂行办法》），请您介绍一下《暂行办法》出台的背景。
张国华：《暂行办法》的出台是与互联网广告行业的发展紧密相关的。我国最早的《广告法》于1995年施行，那时候还没有出现互联网广告，所以那部法律中对互联网广告只字未提。随着互联网技术的发展，互联网广告应运而生。
国家工商总局自2011年就开始研究出台针对互联网广告的管理办法。2015年新《广告法》施行，该法第四十四条明确规定“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定”，为互联网广告的立法立规工作提供了有力的法律支撑。
在通过多种形式征求了互联网企业、业内专家、地方工商和市场监管部门以及消费者代表意见的基础上，国家工商总局形成《暂行办法》征求意见稿，并于2015年7月1日至31日通过国务院法制办和国家工商总局网站向社会公开，征求社会各界意见。结合公开征集的建议和意见，国家工商总局又多次组织由业界人员、法学专家、行业协会成员，富有执法办案经验的基层工商（市场监管）干部和消费者代表等多个层次人群广泛参与的座谈和调研，对征求意见稿进行完善，并最终数易其稿形成定稿。
《暂行办法》起草过程中，国家工商总局始终注重把握从实际出发、开门立法、科学立法的原则，坚持从互联网和互联网广告行业的实际情况出发，坚持问题导向，突出可操作性，立足于准确认识互联网广告与传统广告的同与不同，着重解决基层监管执法中迫切需要解决的问题，处理好新《广告法》与《暂行办法》的衔接问题，厘清各参与主体间的责任分担，一手抓互联网广告市场环境的规范，一手促互联网广告行业及互联网业的健康发展。
之所以制定《暂行办法》，一方面是为了顺应目前广告业态的发展变化形势，我国互联网广告的经营额每年都在大幅增长，互联网广告也越来越多地渗透到人们的生活当中；另一方面，涉及互联网广告的违法现象屡屡发生，亟需一部规范其发展的管理办法。不过，需要注意的是，该管理办法目前叫做《暂行办法》，这就意味着随着互联网广告业态的新发展新变化，将来可能还会有新的条款、新的规定对其进行补充完善。
问题二：根据《暂行办法》，都有哪些活动属于互联网广告活动？
张国华：根据《暂行办法》的规定，通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式直接或者间接推销商品或者服务的商业广告都属于互联网广告的范畴。具体来讲，包括以下五类：
一是推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告；二是推销商品或者服务的电子邮件广告，根据新《广告法》等的规定，不经消费者的同意是不能发送这类广告的；三是推销商品或者服务的付费搜索广告，例如搜索服务平台、电子商务平台中的付费搜索内容等为了推销商品或者服务，通过一些方法改变了自然搜索的排名或者位置，就属于付费搜索广告；四是推销商品或者服务的商业性展示中的广告，比如消费者打开一个商品的网页后，会看到里面有一些明显的广告，但有一点需要注意，法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示依照其规定，因为消费者有知情权，商家需要向其展示商品的材质、成分、功效等信息，这些信息和广告是有区别的；五是其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。
问题三：新《广告法》规定大众传播媒介发布的广告应当显著标注“广告”字样，可是我们在互联网上看到的有些广告还没有标明，《暂行办法》对此有规定吗？
张国华：新《广告法》明确规定大众传播媒介发布的广告应当明显标注“广告”二字，现在传统媒体基本上做到了这一点。但是，在互联网领域，情况不一，有的叫商业推广，有的叫广告。此次公布的《暂行办法》再次明确规定，凡是在互联网上发布的广告，都要标注“广告”二字。也就是说，从今年9月1日开始，互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”，使消费者能够辨明其为广告。如果不标注的话，就要承担一定的法律责任了。
问题四：9月1日后会发生很多的改变吗？
张国华：是的。9月1日以后，大家再上网就更容易识别出广告了，广告标记必须清楚，其颜色或者字体也会有一些变化，以便于与其他内容相区别。
问题五：在互联网广告活动中，谁是广告发布者？
张国华：《暂行办法》第十一条规定：“为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告，并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织，是互联网广告的发布者。”也就是说，对互联网广告的发布有决定权者即广告发布者。这个决定权，指的是不仅能决定是否发布广告，还有时间、有可能对要发布的广告内容进行核对。
例如，对于视频网站上视频播放前所插播的广告，视频网站对其是否发布和内容核对都是有掌控权的，因此属于该广告的发布者。再比如，一些粉丝量很大的网络大V在自己的社交媒体上发布广告，他对该广告也具有掌控权，因此属于广告发布者。
问题六：那么，网络大V在微博上转发一个广告帖，他也算广告的发布者吗？如果是的话，该广告违法的话，他就要承担相应的违法责任，对吗？
张国华：是的。网络大V应该对自己发布的广告尽到广告发布者义务。
问题七：在《暂行办法》出台之前，对于上述现象的监管处于空白状态吗？
张国华：不能说是完全空白，因为互联网广告与传统广告存在很多不同，其业态也更加复杂，对其监管处于不断摸索和完善中。此次《暂行办法》的出台正是顺应新形势和新要求，尽量清晰地厘清互联网广告各参与主体的权利与义务。
问题八：新《广告法》第四十五条规定了互联网信息服务提供者的义务，《暂行办法》中对此有规定吗？
张国华：互联网信息服务提供者是一个专业名词。在互联网广告活动中，谁是互联网信息服务提供者呢？举个例子来说，电子商务平台提供了很多电商展位，商家到该平台开设网店，并在自己的网店内部做互联网广告，这里的电子商务平台就是互联网信息服务提供者。再比如说，某个微信公众号发布了一个广告，微信平台就是为该公众号提供了信息服务。同理，微博平台也是这样。
互联网信息服务提供者没有参与到广告活动中，它与广告主、广告发布者、广告经营者明显不同。新《广告法》考虑到平台对其平台上的违法广告应当负有合理的注意义务，因此规定了互联网信息服务提供者对其明知或者应知的利用其场所或者信息传输、发布平台发送、发布违法广告的，应当予以制止。《暂行办法》对这一规定进行了重申，如果监管部门告知互联网信息服务提供者某个广告涉嫌违法，其就有责任删除、屏蔽该广告或者断开链接。
问题九：《暂行办法》对程序化购买广告方式进行了规定，这是互联网广告特有的经营模式吗？
张国华：程序化购买是互联网广告特有的一种经营模式，俗称“广告联盟”。在互联网广告领域，存在大量的中小广告主和中小网站、中小应用软件的广告位置提供者，他们本身的议价能力很弱，又没有专门的广告经营和审核人员，因此出现了一些从事程序化购买广告的经营者。这些经营者包括：整合广告主需求，为广告主提供发布服务的广告需求方平台；整合媒介方资源，为媒介所有者或者管理者提供程序化的广告分配和筛选的媒介方平台；提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务的广告信息交换平台。
程序化购买的经营模式连接了中小广告主与中小网站等，既为广告主提供了多样化的广告展示资源和精准的广告投放效果，又为欠缺广告经营能力的中小网站等提供了流量变现的机会。但是，这种经营模式的出现也使广告活动中的法律关系变得更加复杂。《暂行办法》第十三条、第十四条、第十五条规定了程序化购买广告的相关主体及各自义务，例如，通过程序化购买广告方式发布的互联网广告，广告需求方平台经营者应当清晰标明广告来源；媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，对其明知或者应知的违法广告，应当采取删除、屏蔽、断开链接等技术措施和管理措施，予以制止。
问题十：《暂行办法》对互联网广告违法行为的管辖权在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的基础上做了进一步明晰和细化，请问这样规定的考虑是什么？
张国华：《暂行办法》第十八条结合互联网广告的特征和互联网广告行业发展的新趋势，对互联网广告违法行为的管辖权进行了规定，主要包括三点内容。
一是以广告发布者所在地管辖为主。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中确定的广告发布者所在地管辖原则为基础，《暂行办法》第十八条第一款规定“对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理”。
二是以广告主所在地、广告经营者所在地管辖为辅。考虑到互联网广告发布链条长、广告资源碎片化、广告精准投放带来的不同浏览者在同一时间于同一网站上看到的广告完全不同等特征，《暂行办法》第十八条第二款规定“广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖”。
三是广告主自行发布违法广告的，由广告主所在地管辖。在互联网上，有海量的广告是由广告主在自设网站或者其拥有合法使用权的互联网媒介上自行发布的，这一部分广告出现违法问题由广告主所在地管辖。这一规定的考虑是：发现违法线索或者接到投诉、举报后，由广告主所在地管辖，有利于更快断开违法广告链接，形成“一处违法被查，全网清扫干净”的高效监管局面，也更具可操作性。
