《安徽省城市公共汽车客运管理条例》解读

　　一、《条例》的立法背景

　　(一)制定《条例》是实施城市公共交通优先发展战略的需要。

　　城市公共交通(以下简称城市公交)具有集约高效、节能环保等优点，优先发展城市公交是缓解交通拥堵、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择。近年来，我省通过推进公交都市创建活动、完善行业管理制度、开展星级服务活动等举措，不断提升城市公交服务能力和水平，为满足人民群众生产生活需要发挥了积极作用。与此同时，发展不足仍是我省城市公交面临的主要问题。我省城市公交运营车辆数、公交专用道长度、公交一卡通客户数等公交发展指标相对比较滞后。一些地方城市公交规划制定不完善，场站设施建设滞后，线路设置不合理;公交企业普遍亏损比较严重，经营比较困难，且缺乏制度化的政府补贴机制;公交驾驶员由于工作时间长、劳动强度大、工资待遇低，流失情况也较为普遍。优先发展城市公交、提升城市公交供给能力已成为社会关注的焦点问题，“十二五”以来，省“两会”涉及城市公交发展的人大代表建议案和政协委员提案有42件之多。制定《条例》，在设施建设、用地保障、路权分配和财税支持等方面作出制度化的安排，有利于贯彻实施城市公交优先发展战略，促进我省城市公交事业的快速发展。

　　(二)制定《条例》是完善我省城市公交法规制度体系的需要。

　　《中华人民共和国道路运输条例》(国务院令第628号)规定，出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。目前，国务院尚未出台城市公共汽车客运管理条例。我省2004年制定的《安徽省城市公共客运交通管理办法》(省政府令第174号)在管理体制、公交线路经营权授予等方面已与城市公交行业发展现状不相适应。2012年，国务院印发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)，明确要求地方政府配套制订和完善地方性法规。制定《条例》，有利于维护政令畅通，不断完善我省城市公交法规制度体系。

　　(三)制定《条例》是规范城市公交行业管理工作的需要。

　　近年来，围绕促进公交优先发展，加强运营管理，改善服务质量，我省城市公交行业发展积累了一些有益经验。如合肥市将公交场站纳入城市基础设施建设，由市建投公司筹集资金，市重点局代建，建成后移交公交企业使用;安庆市对公交公司执行减免票以及开通冷僻线路的投入，由财政据实补贴;蚌埠市对公交公司新增和更新公交车辆，由财政给予50%补贴等。针对客运服务中不及时、不规范，侵害乘客利益的情况，2013年，省交通运输厅组织起草了《安徽省城市公共交通客运服务规范》(DB34/T 1902-2013)，规定了城市公交客运服务的基本内容和质量要求。制定《条例》，有利于将我省城市公交行业发展的成熟做法和有益经验制度化，规范行业管理，提升服务水平，保障安全运行。

　　二、《条例》的起草过程

　　自2009 年大部制改革将指导城市公共交通发展的职能划转至交通运输部门以来，省交通运输厅就开始调研起草全省城市公共交通条例，开展了大量前期准备工作。2011年6月，经过多次论证和征求意见，完成了《安徽省城市公共交通条例》的起草工作。

　　2012年9月，省交通运输厅在行业内广泛征求意见，形成《安徽省城市公共交通条例(草案)》，并报送省人大常委会，争取早日列入立法计划。在省人大常委会的重视下，《安徽省城市公共交通条例》分别列入安徽省人大常委会2013年立法计划调研论证项目和2014年立法计划预备审议项目。省交通运输厅于2013年在铜陵召开了立法座谈会，并于2014年两轮征求了省直有关部门意见。

　　2014年11月14日，省政府法制办组织开了《条例》的立法论证会，与会专家认为《条例》内容较为成熟，可以启动立法程序。2015年2月10日，根据省人大常委会2015年立法计划，省交通运输厅向省政府报送了《关于提请审议<安徽省城市公共交通条例(草案)>的请示》。省政府法制办按照省政府的要求，立即会同省交通运输厅作了初步修改，书面征求了市、县政府和省直相关部门意见。先后赴池州、安庆、六安、合肥等地开展了立法调研，广泛听取基层执法单位、公交公司及其驾驶员、乘客的意见和建议。通过省政府网站、安徽政府法制网公布草案稿全文，公开征求公众意见，并组织召开了立法论证会、部门协调会和预审会。2015年7月3日，鉴于发展城市公交关系人民群众的切身利益，社会关注度高，省政府法制办组织召开了立法听证会，公开听取听证代表的意见和建议，并进行了认真梳理研究，逐条修改完善。在通过多种方式听取各方意见的基础上，省法制办会同省交通运输厅对草案稿进行了反复修改，形成了《条例(草案)》。

　　2015年8月，省政府第57次常务会议审议通过《条例(草案)》并提请省人大常委会审议。省人大常委会在安徽人大网公布草案稿及其起草说明，再次广泛征求社会公众意见，并多次组织开展立法调研。经2015年9月21日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议、2015年12月16日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议、2016年3月31日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议三次审议通过了《条例》，决定于2016年6月1日起实施。

　　三、《条例》的突出亮点

　　《条例》共设总则、规划与建设、经营许可、运营管理、保障与监督、法律责任、附则等7章，共48条。主要亮点突出在以下几个方面：

　　(一)强化规划调控，促进基础设施建设。加强城市公交规划的调控作用，统筹交通基础设施建设，是实施国家公交优先发展战略的基础。《条例》对城市公交规划的编制主体、编制程序、编制要求和编制内容做了明确规定，确保了规划科学合理，程序正当。

　　(二)明确公益属性，落实政府主体责任。城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业和重大民生工程，对于解决百姓出行，改善民生，为民办实事具有重要的现实意义。《条例》建立了政府为主体，交通运输部门主管，各相关部门协同配合的工作机制。

　　(三)严格市场准入，维护城市公交市场秩序。城市公交属于直接关系社会公共利益的特定行业，应当严格市场准入标准，保障乘客享受安全、方便、稳定的服务。同时，为加快政府职能转变、深化行政审批制度改革，《条例》明确了许可主体、许可条件，并采取特许经营的方式授予城市公交经营权。

　　(四)加强运营管理，保障城市公交安全运行。城市公交属于向社会公众提供的基本公共服务产品，且具有点多、线长、环境相对封闭、人员高度密集等特点，必须加强运营管理，保障安全运行。《条例》结合新《安全生产法》的实施，进一步夯实了城市公交行业的安全生产责任。

　　(五)保障监督并重，促进城市公交健康发展。城市公交具有公益属性，不能完全利用市场机制来实现供给的效率性，需要政府及其有关部门发挥保障和监督职能，促进其健康发展。特别是《条例》关于财政支持等方面作出的制度化安排，为城市公交的优先健康发展提供了强有力的法制保障。

　　四、重点内容解读

　　在具体条文和内容方面，《条例》主要规定了以下法律制度和管理规范：

　　(一)关于《条例》的适用范围。

　　《条例》的名称从立法初期的《城市公共交通管理条例》变更为现在《安徽省城市公共汽车客运管理条例》，使得《条例》的适用范围更加明晰。

　　1.《条例》适用于城市公共汽车客运，即传统意义上的公交，不包括地铁、轻轨、出租汽车。对于轨道交通，《条例》第四十七条第二款规定“设区的市可以制定城市轨道交通管理办法”，可以是省辖市人民政府制定政府规章，也可以是人大制定地方性法规。目前，我省16个省辖市已经全部获得地方立法授权。

　　2.关于城乡公交一体化的问题。按照《条例》第四十七条第一款的授权，可以参照执行本条例有关城市公共汽车客运的规定，具体管理办法由省辖市人政府制定。同时，《条例》第四条第三款规定“各级人民政府应当根据社会经济发展需要，推进城乡公共汽车客运一体化”，这是地方立法坚持五大发展理念，服务小康社会，呼应中央一号文件关于“创造条件推进城乡客运一体化”的要求，提高城乡公共出行服务均等化水平的重要举措。

　　3.关于城际公交(即公共汽车客运跨城市运营)的问题。按照《条例》第四十七条第三款的规定，由市县人民政府共同商定运营方式和管理模式。

　　4.公交企业接受学校委托提供校车服务的，不适用于本《条例》，应当按照国务院《校车安全管理条例》的相关规定执行。

　　(二)关于公交定位与责任主体。

　　1.《条例》第三条明确规定城市公交是公益性事业。第四条规定，城市人民政府是城市公共汽车管理的责任主体。同时在第五章保障与监督这一章中，设定了城市人民政府在发展公共交通的政策支持、资金保障、安全监管、考核评价等方面的具体责任条款。

　　2.管理责任主体。按照《条例》第五条规定，县级以上交通运输主管部门是城市公交的主管部门，授权其所属的运管局(处、所)具体实施城市公交管理工作，明确了道路运输管理机构在城市公共汽车客运管理方面的执法主体资格。

　　(三)关于公共交通规划。

　　科学编制城市公共交通规划，是保障城市优先发展公共交通的前提。

　　1.编制主体和依据。按照《条例》第六条第一款规定，由各市县交通运输主管部门会同相关部门，依据城市总体规划编制，由本级人民政府批准。

　　2.保障多种运输方式的有效衔接。《条例》第六条规定，规划应当根据经济社会发展需要，科学规划线网布局，优化重要交通节点设置和方便换乘，加强与轨道交通、个体机动化交通以及慢行系统的协调，促进内外交通便利衔接和城乡公交一体化发展。

　　3.编制的其他具体内容和要求。这方面《条例》未作具体规定，在实践中各地可以主要依据交通运输部2014年印发的《城市公共交通规划编制指南》进行操作，《条例》在此不作重复和细节规定。各地应按照指南的要求，在总结城市公共交通发展现状、研判发展形势、分析公众出行需求的基础上，确定发展战略、发展目标、发展任务和保障措施，立足于实现城市公共交通资源的优化配置，提升城市公共交通服务能力和服务水平，保障公众基本出行需求。在充分论证，广泛征求社会意见的基础上，编制公共交通规划。

　　(四)关于公共交通建设。

　　1.优先保障公交用地，按照《条例》第七条的规定，城市公交服务设施用地符合《划拨用地目录》的，应当予以划拔;规划用地纳入城市用地规划，不得侵占或者擅自改变用途;同时从节约用地的角度出发，鼓励公交用地的综合开发，收益用于设施建设和弥补运营亏损。

　　2.公交服务设施建设“四同步”。按照《条例》第九条的规定，新区开发、旧城改造、大型住宅区及其他公共设施建设时，政府应当按照公交配建标准配套建设公交服务设施，与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。

　　3.公交优先通行和站点线网优化。《条例》第八条规定了公交专用道和优先通行信号系统建设、调整和管控，保障公交路权优先。要求道路运输管理机构适时组织客流调查和线路普查，优化线网布局和运营调度，以提升公交运行效率。

　　同时，《条例》第十到十一条还对服务设施的管理维护、站点通行保护、站点的命名等作出了具体规定。

　　(五)关于经营权的授予。

　　《条例》明确以特许经营方式授予城市公共汽车客运经营权。

　　1.许可主体和方式。按照《条例》第十五条的规定，城市公共汽车客运经营权的许可主体是所在城市的市、县道路运输管理机构(不包括省辖市政府所在城市设置的区级道路运输管理机构);许可方式是以服务质量为主要条件的招标、竞争性谈判等竞争方式，以及以前种方式无法确定条件下的直接授予方式。《条例》立足于城市公交的公益性定位，同时吸取公交发展教训，禁止经营权有偿使用、转让和变相转让，确保公交事业的健康发展。

　　2.许可条件。《条例》第十二条至第十四条，从经营企业、运营车辆和驾驶员三个方面作了规定。

　　3.运营协议。《条例》第十六条规定了运营协议制度，规定经营者取得城市公交经营权后，还应当与道路运输管理机构签订运营协议，并要求将经营期限、发车间隔、线路站点等内容写入运营协议中。

　　4.期满延续。《条例》第十七条规定了经营期满需要延续经营的，由运管机构根据本《条例》第三十六条设定的服务质量考核制度所实施的考核结果和企业安全生产情况作为决定延续的主要依据。

　　5.特别说明。这一许可制度在贯彻实施过程中要重点把握以下几个方面：一是对于已经从事城市公共汽车客运经营活动的企业，道路运输管理机构要依照《条例》关于城市公共汽车客运经营权的规定，抓紧完善、补充特许经营程序。二是这里的城市公共汽车客运经营权是一个概括的概念，可以按线路许可，也可以按照区域许可。三是城市公共交通经营权完成授予后，道路运输管理机构还应当着重补充、规范运营协议相关内容，并按照运营合同的要求对公共交通运营企业进行监管，通过现场督察、调取监控信息、查验运营记录等手段，做出相应的考核要求，督促公交企业按照协议要求正常运营，维护经营秩序。

　　(六)关于运营管理。

　　1.运营线路、站点和时间。在《条例》的第十八条至十九条中，一是规定了严格按照规定的线路、站点和时间运营，同时以设置公交站牌等方式公开发布以利公众知晓。二是需要调整时，应报经道路运输管理机构同意后，提前十日向社会公告。三是因市政建设、大型活动等临时变更的，由公安交警部门会同运管机构与经营企业协调确定调整方案，并由运营企业提前十日向社会公告。紧急情况下临时调整的也应及时公告。

　　2.价格与免费乘车。《条例》第二十条至二十一条规定，公交票价实行政府定价，定价的原则是综合考虑社会承受能力、企业运营成本和供求状况来确定，并依法举行听证。免费范围基本维持了原有规定。其中特别说明的是立法中对老年人免费乘车年龄设定为65岁还是70岁争议较大，《条例》仍规定为70岁以上，一是与我省《实施<老年人权益保障法>办法》保持一致，二是主要考虑少数地方政策性亏损补贴不到位以致经营企业无法承受。《条例》同时规定“设区的市、县(市)人民政府规定免费乘车的其他老年人”，以便于具备条件的地区，扩大免费乘车政策范围，实施惠民政策。

　　3.运营服务。《条例》第二十二条、第二十六条共设置有十五项条文规定，来规范企业和从业人员的运营服务。第二十七条则是规定了乘客乘车应当遵守的规范。

　　4.安全生产。《条例》第二十三条至二十四条，对经营企业安全生产、应急处置作出明确规定，压实公交经营企业落实安全生产主体责任。

　　同时，《条例》第二十五条还对公交从业人员的劳动保障作出了相应的规定。

　　(七)关于保障与监督。

　　1.发展智能公交方面。《条例》第二十八条规定了地方政府应当推进信息技术在公交运营管理中的应用。主要包括公众服务、智能调度、安全应急、移动支付等方面。各地还应当通过掌上公交APP、车载WIFI、微信、微博等方式、途径发布线路变化及车辆动态信息，引导群众方便、快捷乘坐公交出行，改善乘客的公共汽车乘车体验。

　　2.节能减排方面。《条例》第二十九条具体规定了政府应加大投入，更新使用新能源车辆，促进公交运营低碳、环保。按照国家规定，2016年至2019年，我省公交新增及更换的公交车中新能源车辆的占比要分别达到35%、45%、55%、65%。这是硬性规定，如果完不成指标，将扣减我省公交燃油补贴，各地一定要以条例宣贯为契机，争取政府支持，加快推进新能源车的使用。

　　3.财政支持方面。《条例》第三十条规定了成本规制制度，要求市县政府制定财政补贴的具体办法，将政策性亏损全额纳入财政保障，对经营性亏损给予财政补贴，解决公交补贴无法可依，无章可循的状况，以利于公交经营企业的可持续发展。

　　4.政府责任履行。《条例》第三十一条规定了公交发展水平绩效评价制度。省级人民政府对市级人民政府进行绩效评价，市级人民政府对县级人民政府进行绩效评价，评价结果向社会公布，并作为政府对所属相关部门、上级政府对下级政府考核的内容。以促进政府主体责任、交通部门主管责任和其他部门履职责任的落实。

　　5.安全监管方面。《条例》第三十二条至三十四条，分别对市县政府、交通、公安等部门的安全生产监督责任做出了明确规定。各级交通主管部门和道路运输管理机构要按照《安全生产法》规定，履行好城市公交的安全监管职责。

　　6.服务质量考核方面。《条例》第三十六条规定了公交经营企业服务质量考核制度，运管机构应定期实施考核，考核结果作为发放政府补贴、公交经营权延续和退出的重要依据。以此调动经营企业的积极性，提供优质服务。

　　7.乘客权益保护方面。《条例》第三十七条就投诉举报作出了规定，以便于接受社会公众的的监督，保障乘客的合法权益。

　　(八)关于法律责任。

　　在法律责任部分，对违反禁止性规定的行为设置了以下六类罚则：

　　1.破坏公共汽车客运服务设施或者妨碍城市公共汽车客运站点使用的行为;

　　2.违反公共汽车客运经营权的相关规定所实施的擅自经营、擅自转让、不按规定组织运营等违法行为;

　　3.城市公共汽车客运经营企业不符合规定的经营服务行为;

　　4.公共汽车驾驶员、乘务员的不规范服务行为;

　　5.乘客的扰乱乘车秩序、危及公交运营安全的行为;

　　6.国家机关工作人员在实施日常监督管理工作中的违法行为。