解读《上海市财政改革与发展“十三五”规划》
2016年7月28日，市政府印发《上海市财政改革与发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）。作为上海市级层面“十三五”重点专项规划之一，《规划》由市财政局组织起草编制。现将《规划》编制情况及有关内容解读如下：
一、关于《规划》编制的总体考虑
《规划》力求充分体现以下三方面的精神和要求：一是力求充分体现党的十八届五中全会提出的五大新发展理念。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，始终坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，努力把新发展理念贯穿于“十三五”时期上海财政改革的各个领域、财政管理的各个环节和财政政策的各个方面，努力在补好财政体制机制和政策、制度的短板上实现新突破。二是力求充分体现中央在新形势下对上海提出的战略定位。从编制的指导思想、基本原则到目标任务、政策措施，都始终坚持体现继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者的要求，着力拓展和充分发挥财政在加快建设上海“四个中心”、“科创中心”和“提升上海全球城市功能”中的基础性制度性保障性作用。三是力求充分体现中央和市委、市政府有关全面深化财税改革的目标要求。无论是在主要提法上还是在重点内容把握上，都着力体现中央和市委、市政府对“十三五”时期财政改革发展的新部署和新要求，准确把握我国经济发展进入新常态后在上海财政领域出现的趋势性变化，通过对政府间财政体制、预算制度和重大财税政策作出长期性、总体性谋划，努力在服从服务大局中实现上海财政新发展。
二、关于《规划》的基本框架和主要内容
在框架结构上，《规划》共分为五大部分。主要内容如下：
第一部分：“十三五”时期本市财政改革与发展面临的形势。这部分内容主要包括：一是发展基础。二是发展环境。三是发展要求。
第二部分：“十三五”时期本市财政改革与发展的指导思想、基本原则和主要目标。这部分内容主要包括：一是指导思想。二是基本原则，即“五个坚持”：坚持公共公益；坚持事权和支出责任相适应；坚持民生优先导向；坚持全面统筹规划、分类分项推进；坚持法治规范、公开透明。三是主要目标，即：财政可持续发展能力显著增强；财政体制机制创新取得重大突破；财政政策的导向性充分体现；财政法治化水平全面提升；财政运行透明度明显提高。
第三部分：围绕更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，全面深化财税改革，加快建立现代财政制度。总的思路为：按照整体规划设计、分类分项落实、逐步实施到位的原则和要求，聚焦事关上海长远发展的深层次、全局性、战略性、关键性中长期重大财政问题，全面深化财税体制机制改革，加快构建引领经济发展新常态、有利于全面深化供给侧结构性改革、转变经济发展方式和促进社会公平正义的现代财政制度。这部分内容主要包括：一是全面深化市区两级政府事权和支出责任划分改革，确立合理有序的财力格局。二是全面深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的现代预算制度。三是全面深化会计制度改革，加快实现会计管理的法制化、信息化和现代化。四是全面深化税费制度改革，加快建立税种科学、结构优化、规范公平、征管高效的现代税费制度。五是全面深化财政监管机制改革，建立完善的财政风险防范体系。
第四部分：围绕推进“创新、协调、绿色、开放、共享”发展，着力发挥财税在支持供给侧结构性改革中的基础性支撑作用，促进提升上海城市核心竞争力和综合服务功能。总的思路为：按照中央有关提升上海全球城市功能的要求，坚持先行先试，加大财税政策和投入机制创新力度，在适度扩大总需求的同时，大力支持供给侧结构性改革，加快培育新的发展动能，促进实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。这部分内容主要包括：一是围绕推进创新发展，聚焦支持上海“科创中心”和现代新型产业体系建设，着力促进增强发展新动力。二是围绕推进协调发展，聚焦支持城乡区域和经济社会协调发展，着力促进增强发展的整体协调性。三是围绕推进绿色发展，聚焦支持生态文明和“美丽上海”建设，着力促进增强经济社会发展的可持续能力。四是围绕推进开放发展，聚焦支持上海“四个中心”与自贸试验区和浦东综合配套改革试验区联动发展，着力促进率先形成开放型经济新优势。五是围绕推进共享发展，聚焦支持收入分配制度改革和基本公共服务体系建设，着力促进提高民生保障水平。
第五部分：本市财政改革与发展“十三五”规划的保障措施。这部分内容包括：一是推进依法理财、民主理财。二是推进财政信息化一体化。三是建立健全规划实施机制。
三、关于《规划》的主要创新点
主要有十个方面：
一是明确市区两级政府事权划分的总体方向，注重调动市区两级政府的积极性。《规划》围绕“市区两级政府事权和支出责任相适应的制度基本建立，城乡基本公共服务的标准化、均等化、法制化水平稳步提高”的目标要求，提出要“贯彻落实国家有关理顺中央与地方事权和支出责任划分的改革要求，结合上海实际，适时出台本市推进市区两级政府事权和支出责任划分改革的指导意见，科学合理界定市区两级政府事权和支出责任划分。在改革内容上，坚持一般惯例与特殊市情和历史传承相结合、重点突破与整体规划相协调的原则，综合考虑各项事权的内在属性和外部性、受益范围、服务效率和管理信息复杂程度等因素，逐步理顺和明确市级专有事权、区级专有事权、市区两级政府共有事权；适度加强市级在完善政府宏观经济管理、维护市场统一和司法公正、统筹经济社会协调发展、促进基本公共服务均等化等跨区域、外部性强的事权，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务确定为市区两级政府共有事权，将地域信息性强、外部性不显著、面向基层、信息处理复杂、与当地居民利益密切相关、能够满足差异化公共服务的事务作为区级事权；逐步压缩市区两级政府职责交叉、共同管理的事权，减少市级委托事务，市与区按事权分工承担支出责任。在实施步骤上，按照中央有关‘建立事权和支出责任相适应的制度’的总体部署，根据循序渐进、成熟一项、推进一项的原则和要求，稳步推进市与区重点领域事权和支出责任划分改革，力争到2020年基本完成主要领域改革，形成市区两级政府事权和支出责任划分的清晰框架。”
二是实施中期财政规划管理，注重提高预算编制的前瞻性。为应对财政可持续发展面临的挑战，《规划》提出：“根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制和实行中期财政规划管理。中期财政规划涵盖政府‘四本预算’，统筹当前和长远，坚持问题导向，按照三年滚动方式编制，与经济社会发展总体规划、专项规划、区域规划和宏观经济政策相衔接，聚焦规划期内重大改革、重要政策、重大项目，实施滚动调整。在认真总结2016-2018年全市中期财政规划编制经验的基础上，逐步加大中期财政规划管理改革推进力度，有效提高本市部门、市与区两级政府和全市中期财政规划编制水平，不断强化中期财政规划对年度预算的约束和指导作用；全市中期财政规划对市本级年度预算编制起约束作用、对区中期财政规划和年度预算编制起指导作用，切实增强预算的前瞻性和可持续性，为建立真正意义上的中期预算奠定坚实基础。”
三是确定项目支出标准体系建设目标、推进预算评审制度改革，注重提高预算编制的科学性、准确性。《规划》提出：“在充分发挥部门在标准体系建设中主体作用的同时，可通过政府购买服务的方式，借助包括行业协会、中介组织在内的专业机构等各方社会力量，加快推进项目支出通用和专用定额标准体系建设；坚持急用先行，优先聚焦难以通过市场发现支出标准的支出项目，对难度较大的则先行对其中容易实行量化管理的部分制定标准，逐步提高按项目支出标准编制预算的比例，至‘十三五’末实现80%以上适合实行标准化管理的项目都有标准可依、按标准核定。”在此基础上，《规划》进一步提出：“按照‘分层设立、分级管理’的原则和要求，设立财政支出项目库，将符合条件的项目逐步纳入项目库管理。财政项目库实行开放式的全周期滚动管理，实施周期一般不超过五年。按照‘先评审后入库’的原则和要求，进入中期财政规划项目库的项目原则上都要实施评审。列入预算安排的项目必须从项目库中选取，对未列入项目库的项目一般不得安排预算，进一步建立健全预算评审实质性嵌入预算管理流程的运行机制，使预算评审真正成为预算编制的必经程序，加快建立和形成‘未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算’的预算评审管理新机制。”
四是引入“公物仓”管理机制，注重促进资产优化配置。《规划》提出：“按照‘盘活存量、用好增量、厉行节约、物尽其用’的原则和要求，着力完善与行政事业单位履职相适应的资产配置标准体系，将超标配置、低效运转或长期闲置不用的资产调入‘线上’与‘线下’相结合的‘公物仓’集中管理、调剂使用；对低效运转的资产特别是价格昂贵的专用设备，积极鼓励和支持采取多单位、多部门的共享共用方式，加快建立完善的资产共享共用机制，推进实现资产管理集约化。按照‘先易后难、突出重点、逐步推开’的原则和要求，选择部分行政事业单位先行试点，待条件成熟后再逐步扩大范围，充分发挥资产‘公物仓’的调余补缺功能，加快形成先从‘公物仓’统筹调剂、不足部分再由年度预算新增安排、预算编制与资产绩效和资产配置有机结合的预算管理新机制。”
五是加大政府购买服务力度，注重促进政府职能转变。《规划》提出：“进一步建立健全政府购买服务目录管理制度，把应实行政府购买服务的预算支出事项全部纳入目录，大力推进政府购买服务，不断加大政府购买服务力度，逐步增加政府购买服务的资金规模和比例，到2020年基本做到‘应买尽买’；在养老、医疗卫生、教育、文化和体育等领域，积极采用凭单制等形式购买公共服务，引入市场竞争机制，让人民群众有更多的选择权；建立机构编制管理与政府购买服务的统筹协调机制，对凡能通过政府购买服务方式提供服务的，原则上不再增设机构或增加人员编制；按照‘先试点后推广’的要求，从2016年下半年起，选择部分预算主管部门、部分区和民生保障、社会治理等若干重点领域的公共服务项目先行纳入市区一体化的本市政府购买服务公共管理平台，从2017年起不断扩大范围，逐步实现全市各类政府购买服务项目的全覆盖。”
六是全面建立权责发生制政府综合财务报告制度，注重发挥政府综合财务报告的功能和作用。《规划》提出：“从2016年起将权责发生制政府综合财务报告试编范围从市本级、区级和部分乡镇扩大到全市所有乡镇，并探索试编全市权责发生制政府综合财务合并报表，建立健全政府会计核算体系；从2018年起正式编制权责发生制政府综合财务报告，并适时公开经审计后的权责发生制政府综合财务报告，加快建立完善的权责发生制政府综合财务报告制度；按照‘边试编、边使用’的原则和要求，加快建立权责发生制政府综合财务报告分析应用体系，着力拓展和有效发挥其在预算管理、政府信用评级、政府债务管理、政府债券市场培育、养老金负债管理、财政风险防范、非经营性国有资产管理、政府绩效考核等方面的重要功能和作用。”
七是明确政府投资基金设立的原则，注重发挥政府投资基金的引导、撬动功能。《规划》提出：“基金设立严格遵循在同一行业或领域不重复设立的原则，由若干个子基金组成，内容范围主要涵盖创新创业发展、产业转型升级、公共服务等具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节；对其中市场失灵突出的领域，政府采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，吸引社会资本投向风险相对较高的成长型中小企业。按照问题导向、分类支持的原则，变财政直接投入为间接引导，进一步创新财政资金支持方式。对国家和本市鼓励发展的战略性新兴产业、企业和产品，特别是对于符合‘科创中心’建设方向、能够参与国内国际行业规则和技术标准制定、具有核心竞争力的战略主导产业和行业创新型龙头领军企业，结合推进实施国家创新企业百强工程，统筹运用财政专项资金和创业投资引导、产业转型升级等政府投资基金，以及政府采购和‘科技创新券’等多种支持方式，给予重点倾斜和聚焦支持，促进资金、技术和市场融合发展，实现产业重点突破和企业跨越式发展，加快形成以创新为主要引领和支撑的新型产业体系。对列入负面清单或环保、安全生产不达标且整改无望的产业、企业和产品，统筹运用产业、就业、失业和职工培训等各类相关财政专项资金和基金，聚焦支持兼并重组、关停并转、债务重组、破产清算、盘活资产，妥善解决落后产能淘汰、过剩产能退出过程中的待岗、转岗人员安置问题，促进创新转型发展。”
八是加快构建与推进“四个中心”建设相配套的财税政策体系，注重优化财政支持方式。《规划》提出：“综合运用政府公共投资、政府投资引导基金、政府采购、政府购买服务、PPP、融资担保和政府债券等多种规范化的财政政策工具，将财税政策聚焦的重点从对‘一个中心’的单项支持转向对‘四个中心’的整体支持，从对功能单一、信息封闭的平台建设的支持转向对互联互通、信息共享的网络化综合服务平台建设的支持，从‘一事一议’式支持转向对整体发展环境的支持，从过渡性的先征后返、奖励、补贴转向均等化公共服务的一视同仁提供，从单纯通过财政政策支持向更加注重与产业、金融、区域、投资、人才、消费、价格、知识产权等其他宏观经济政策相协调的转变。”
九是深化完善财政绩效管理体系，注重扩大绩效管理覆盖面、提高财政支出绩效。《规划》提出要扩大六个方面的绩效评价范围，即：“将预算绩效管理的范围从一般公共预算逐步扩大到政府性基金预算，并积极推进国资预算、社保预算绩效管理试点；将预算绩效目标的编报范围从重点支出项目扩大到所有财政支出项目，积极推进部门整体支出绩效目标管理试点，开展对绩效目标实现过程的跟踪监控；将绩效评价范围从财政支出扩大到资产、资源、资金的综合管理和统筹安排使用等方面；将项目支出绩效评价的重点从当年支出项目扩大到中期财政规划项目，并加大对政府购买服务项目的绩效评价力度；将部门整体支出绩效评价试点范围从部分预算主管部门扩大到主要预算主管部门和预算单位；将市与区联合评价范围从部分民生领域扩大到市与区的共同投资项目及同类重点项目。”
十是大力推进依法理财、民主理财，注重加强财政法制建设。《规划》提出：“积极推进政府采购和财政监督等领域的地方财政立法，提升非税收入管理、预算评审、专项资金管理、政府购买服务、行政事业单位内部控制、财政信息公开等方面的制度规范层级，力争在财政法制建设方面走在全国前列。”
