用好政绩考核的“指挥棒”

落实环境保护基本国策，对领导干部既要“问责”也要“激励”
用好政绩考核的“指挥棒”

环境保护是“基本国策”，但过去的几十年，其地位难与之相匹配。同样作为基本国策，计划生育却始终获得了高度重视。究其原因，一票否决、一把手负责的考核制度作用不可低估。 

　　政绩考核制度在这几年有了较大改变。尤其今年8月《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》公布，让干部们对生态环境保护红线心生敬畏。11月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《开展领导干部自然资源离任审计试点方案》，标志着绿色考核迈出重要一步。

　　“十三五”即将开启，百姓对生态环境质量的提升充满期待，在绿色发展指挥棒引领下，生态环境保护将翻开新的篇章。

　　基层环保局长“吐苦水”

　　各级党委和政府权力运用当否，直接关系地方环境保护成败

　　环保领域一本权威杂志今春发表了一封基层环保局长的来信，引起舆论关注。以“我有苦衷，但我应该忏悔”为开头的这封信，详述了这位局长的尴尬。

　　“从外县调来了一位主要领导，上班第一天就私下找我谈话：从某个角度讲，你的政绩和我的政绩是冲突的，你若是敢影响我的政绩，我必……”在这样的压力下，他只能“明面上主持会议，接受采访，高喊向污染宣战，背地里却按领导要求为企业出主意、跑关系，对领导交代过关照企业的违法排污行为睁一只眼闭一只眼；明面上在上级检查调研时介绍已取得的环保成绩，展示环保决心，背地里却在调研时弄虚作假，为被查企业提前通风报信”。

　　这封来信之所以能引起震动，是因为这样的现象在基层并不鲜见。

　　由于缺乏对干部在环境保护方面的问责机制，环保关口是否严把，保护措施执行得如何，关键在于地方主要领导对环保的认知和态度。如果地方主要领导不重视生态环境保护，地方环保局长就会遭遇尴尬：“站得住的顶不住，顶得住的站不住”。即便上面的有关政策、资金到位，但是“再好的政策，可能就栽在地方官的态度上。”

　　环境保护部政策与环境经济研究中心政策部主任沈晓悦告诉记者，在处理环境与经济关系的问题上，各级党委和政府手里至少有3项权力，这些权力运用当否，直接关系地方环境保护成败。

　　第一是用人权。地方党委政府掌握着下级干部提拔任用的大权，不少下级干部为保住“帽子”而屈从于上级政府或政府主要领导，为一些环境违规项目上马开绿灯。

　　第二是用财权。一些地方党政领导在经济发展中不尊重经济规律和市场规则，利用手里掌握的财政资源，以各种优惠、补贴等条件招商引资、吸引项目、干预市场，一些地区落后产能严重过剩，与地方政府有很大关系。

　　第三是审批权，无论在经济领域还是环保领域都存在着大量行政审批，这些权力一旦被乱用、滥用，无疑会导致严重的后果。在很多环境违法事件背后都存在着不当、违规审批。

　　“我国环境保护领域存在诸多问题，使得法律实施的效果难以达到立法预期。其中一条重要的原因，就是环境管理体制存在障碍。党委和政府不同责，党委做决定却不担责，导致一些地方党委违法干预环保工作而无法追责的问题十分突出。”天津大学法学院院长孙佑海说。

　　考核“绿化”折射发展观转变

　　在GDP上较劲的心态一时难改，但干部心里有了生态环境红线

　　“由决策、领导意志造成的生态环境损害屡见不鲜，反映出一些党政领导干部发展观出现偏差。”中国工业环保促进会会长杨朝飞认为，保护生态环境，仅约束企业行为远远不够，更重要的是规范政府行为。

　　沈晓悦表示，过去由于缺乏必要的生态环境考核，在GDP考核的压力下，各地牺牲环境大搞经济的现象比比皆是，令人痛心，更应该警醒。在绿色发展的大背景下，一定要尽快转变观念，摒弃不管不顾大干快上的思路和做法。

　　深圳南山区月亮湾片区，10年前这里电厂和工业企业扎堆，妈湾电厂、光大木材等废气排放大户导致的空气污染，引发广泛关注。如今，随着脱硝改造工程的完成，提供了深圳近两成电力的妈湾电厂，氮氧化物排放量已低于全社会排放量的3%。

　　深圳近年来发展态势喜人，经济效益与生态环境齐头并进。取得这样的成绩，2007年出台的《深圳市环境保护实绩考核试行办法》功不可没。2013年这一办法“升级”为生态文明建设考核，注重强化考核结果的运用，对考核对象形成了硬约束。

　　深圳市委组织部相关负责人介绍，“考核不合格的领导干部在两年内不得提拔重用”，这一条给了干部很大触动，带来施政行为的改变。

　　近年来，随着生态文明建设地位提升，各地在干部考核上的“绿化”，直接反映出发展观、政绩观的转变。

　　浙江不再考核淳安县、永嘉县、文成县等26个相对欠发达县的GDP总量，转而着力考核生态保护、居民增收等；宁夏发布《地市级领导班子和领导干部任期考核评价办法（试行）》，强化对地级市领导班子和领导干部任期内资源消耗、环境保护等约束性指标的考核；福建取消对34个县（市）的地区生产总值考核，实行生态保护优先和农业优先的绩效考评方式……

　　然而，从考核文件出台到干部观念切实转变，还有一段路要走。一位基层干部告诉记者，即使不考核GDP，哪个县的领导坐在一起说的不是这个话题？虽然GDP排名弱化，但数据都在那摆着，大家心里都把名次排得清清楚楚，谁愿意老落在后面！

　　明处不考核，暗地里在经济发展上较劲，这样的现象可能还会存在，但令人欣慰的是，考核制度的变化，让干部们心里有了生态环境这个红线。

　　“绿色指挥棒”含金量在提升

　　专家建议抓紧起草具体实施办法，同时强化正向激励

　　从中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，到十八届五中全会明确提出“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”，“绿色指挥棒”内容日益丰富。

　　11月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《开展领导干部自然资源离任审计试点方案》，标志着绿色考核迈出重要一步。专家们表示，期盼政策、文件进一步细化，“绿色指挥棒”能发挥更大作用。

　　“当前，中央关于‘党政同责、一岗双责和失职追责’的政策理念已经形成，但尚缺乏配套的法律法规将政策真正‘落地’。因此，有关部门要立即行动起来，抓紧起草落实问责制度的具体实施办法。”孙佑海表示，这些办法应聚焦于明确追责主体，界定责任边界，把握执法尺度，切实强化环保法律的督促落实机制，以坚决遏制环境污染加剧的势头。这是依法治国的迫切需要。

　　“进一步明晰我国环境质量目标责任和评价体系，加快建立和完善生态环境损害评估体系，构建科学、合理的环境责任风险防范体系，这都是‘绿色指挥棒’落地的基础工作。”沈晓悦说，这些工作有挑战性，需要加速推进。

　　有专家指出，光有问责还不够，还应同时建立一套有效的激励机制，让党政领导干部成为生态环境改善的积极推进者。

　　《中国环境报》去年底曾公布一组统计数据：近20年来，全国有99位环保厅局长先后卸任，其中真正官升一级、由正厅到副省的只有1位，仅占1%；26位转任其他部门或交流到地市，占26%；其余70%以上到人大、政协、非政府组织等岗位继续工作，直至退休。环保干部几无上升空间。

　　如果缺乏激励机制，光有问责压力，难以调动领导干部积极治理污染、推进生态文明建设的积极性。“不仅要有破坏生态问责的制度，更要形成干好环保有面子、受重视、有前途的用人新风气，这才是更全面更有力的绿色指挥棒！”孙佑海说。